Al mismo tiempo, actualmente están apareciendo en el ámbito pesquero, nuevas relaciones económicas y sociales que se desarrollan más o menos rápidamente y más o menos violentamente que tienden a generalizarse para devenir las condiciones de funcionamiento de una nueva forma de pensar y hacer la pesca.
Para ilustrar muy sucintamente lo anterior propongo una reflexión sobre dos de los conceptos analíticos, que según creo, están marcando de modo relevante el panorama de los estudios sobre la pesca marítima desde la perspectiva de las ciencias sociales. Estos dos conceptos son los de Gobernanza y cogestión,
GOBERNANZA Y GOBERNABILIDAD
Gobernabilidad es la capacidad general de gobernanza de cualquier entidad o sistema social.
Gobernanza es un sistema de gobierno que articula y asocia instituciones políticas, actores sociales y organizaciones privadas entorno a procesos de elaboración y puesta en funcionamiento de decisiones colectivas capaces de provocar una adhesión activa de los ciudadanos (Bailly, 1998).
La Gobernanza es un proceso interactivo y colaborativo que involucra al gobierno y a la sociedad civil, este último jugando un papel proactivo (Jentoff, 2011)
La Gobernanza tiene la capacidad de generar acción de gobierno en una entidad o entorno concreto desde una lógica compartida por todos los actores implicados (Subirats, 2007)
Antes, el paradigma de la gobernabilidad se sostenía sobre el conflicto social y el papel privilegiado del Estado como ente soberano que regula los conflictos mediante el poder de mando y la coerción. Ahora, este viejo paradigma ha sido sustituido por el nuevo paradigma de la gobernanza.
El nuevo paradigma de la gobernanza hace referencia a los estilos de gobierno y a la intervención del Estado que se propuso a finales del S-XX como respuesta al diagnóstico que hicieron organismos internacionales como el FMI, el BM y la UE de los modelos democráticos vigentes.
Este diagnóstico lo realizaron basándose en la Triple crisis de representatividad, participación y legitimidad de los modelos democráticos vigentes, que son vistos como sobrepasados por el exceso de democracia, derechos, reivindicaciones y carácter excesivamente inclusivo del contrato social y de las políticas de los Estados. Así, la Gobernanza implica un nuevo modelo de gestión y negociación de intereses heterogéneos en el que su resolución no se encuentra (ya solo) en manos del Estado, sino de los individuos y grupos involucrados que tienen que co-participar en la gestión del poder, desplazando a los actores tradicionales, que son sustituidos por un amplio conjunto de actores constituidos en sociedad civil: empresas, corporaciones, organizaciones, asociaciones, ONG’s, Fundaciones, Voluntariado.
El paradigma de la gobernanza se ha ido convirtiendo en uno de los enfoques analíticos y propositivos más extendidos y útiles. La Gobernanza entronca con la tradición de estudios sobre las políticas públicas y las nuevas formas de administración y gestión públicas y con el principio de “buena gobernanza” propuesto por el Banco Mundial en 1989. La Gobernanza plantea formas más flexibles y participativas de gobierno, donde no solo el Estado y el sector público tienen cabida, sino también otros actores como la sociedad civil y las empresas.
Con este nuevo paradigma de la Gobernanza se pretende poner de relieve la importancia de los actores (stakeholders) no estatales en la acción de gobierno a todos los niveles (local, nacional, internacional) y también un modo de resolución de conflictos y de creación de oportunidades a través de la interacción / cooperación de distintos agentes sociales (Kooiman, 2003).
El concepto de Gobernanza se correspondería con un modelo emergente “a medio camino entre la política y el mercado” (Vallés, 2000). La Gobernanza sería sí, una forma de coordinación social nacida de la interacción continua entre los diversos actores sociales. Sería como una forma de negociación y ajuste espontáneo y permanente, como una “coordinación sin coordinador” o como una forma de “governing without Government” (Rhodes, 1996)
En el contexto marítimo-pesquero una posible definición de Gobernanza sería: conjunto de reglas, prácticas e instituciones que interactúan a todos los niveles para proporcionar equidad y sostenibilidad en la asignación y gestión de los recursos y espacios oceánicos (Bailey, 2001).
El modelo político de la gobernanza se propone como resultado de la convergencia de tres grandes ámbitos institucionales: el Estado, la Sociedad Civil y el Mercado, así como de principios clave como el compromiso social, la participación pública, la transparencia informativa, la descentralización administrativa, la integración y la perspectiva holística de los problemas pesqueros.
Pero existen dos posibles peligros en la aplicación de las teorías del modelo de gobernanza marina a la política pesquera:
- Las propuestas de flexibilización política pueden acabar erosionando la legitimidad del Estado Social. Si el Estado deja de ser el único protagonista y nuevos agentes sociales han de ser tenidos en cuenta, el debate sobre la justicia social enlaza necesariamente con el de la gobernanza. Se trata de un nuevo contexto, en el que se ha recuperado, reinventándola, la noción de “comunidad” como un nuevo espacio de sensibilidad social y de quehacer político, en los márgenes del Estado, aunque con el control de los organismos burocráticos de éste y con sus recursos financieros. Un ejemplo de ello podría ser el caso de la comunidad de pescadores profesionales, que viven y dependen de la pesca y que reclaman justicia social, frente a la comunidad de los pescadores deportivos que reclaman igualdad de derechos democráticos en el acceso a los recursos pesqueros.
- Frente a la propuesta de gobernanza que insiste en un enfoque transversal de inclusividad, puede llegar a darse una deriva multi-comunitarista que vea a cada comunidad –en nuestro caso los pescadores- como siendo una entidad genuina y esencial, a pesar de que el contexto se caracteriza por la pluralidad de voces, perspectivas, niveles territoriales y sectores. Un ejemplo de ello sería el nuevo papel que pasan a jugar (o que se les hace jugar) a los pescadores en este nuevo contexto como en el caso de las Mesas de Cogestión de los recursos Marinos que se están implementando en Catalunya en el marco de la nueva Estrategia Maritima de Catalunya 2030.
Ejemplo 1.
ESTRATÈGIA MARÍTIMA DE CATALUNYA 2030. Pla Estratègic 2018‐2021
En desembre 2016 el govern de la Generalitat aprova la creació del Programa d’acció marítima de la Generalitat.
El programa preveu el desenvolupament d’un sistema de governança modern i eficient a mida de la nova política marítima integrada. Aquest plantejament requereix un nou model de governança capaç de fer front a reptes tan importants. Un dels pilars d’aquest nou model de governança es el Consell Català de Cogestió marítima (CCCM) que serà l’òrgan que validi i faci el seguiment i l’adaptació de l’EMC.
CONSELL CATALÀ DE COGESTIÓ MARÍTIMA. 2018
El Consell Català de Cogestió Marítima és l’organisme que ha de dur a terme la governança de l’Estratègia Marítima de Catalunya seguint un esquema de cogestió, mitjançant un procés obert i continu de revisió i reajustament adaptatiu dels objectius i de les línies estratègiques d’actuació.
El CCCM ha de permetre la participació dels actors en la definició, el desenvolupament i l'execució de les polítiques marítimes en un règim de co‐responsabilitat entre l'Administració pública i els sectors implicats, els científics i les organitzacions ambientalistes, com a mecanisme per a garantir un bon estat ambiental del mar, afavorir el desenvolupament socioeconòmic en l'espai marítim i garantir el manteniment d'uns serveis ecosistèmics que són bàsics per al futur d'aquest desenvolupament, com la pesca, l'aqüicultura, les activitats nàutico‐recreatives i el turisme, entre altres.
Ejemplo 2.
TAULA DE COGESTIÓ DELS USOS I ACTIVITATS DE L'ESPAI MARÍ DEL LITORAL DEL BAIX EMPORDÀ. 2018
1. Introducció
El Departament d’Agricultura, Ramaderia, Pesca i Alimentació i el Departament de Territori i Sostenibilitat van començar, a l’any 2017, un projecte de gestió participativa en l’àmbit marí de l’espai protegit del Litoral del Baix Empordà per donar resposta a la voluntat del territori de millorar la gestió i ordenació dels usos i activitats i compatibilitzar‐los amb la conservació del patrimoni natural.
Amb la visió de desenvolupar un nou model de governança, el primer pas del projecte va ser la realització d’una jornada de diagnosi participativa, duta a terme a Palamós al mes de maig de 2017, precedida d'un procés de consulta mitjançant enquestes dirigides als actors locals
‐ Àmbit de la comunitat científica: està format per persones científiques pertanyents a universitats, grups de recerca o organismes d’investigació reconeguts de Catalunya.
‐ Àmbit de l’administració: està format per les diferents administracions amb interessos i/o competències en l’espai marí objecte de treball.
‐ Àmbit dels usuaris: està format per totes aquelles persones físiques i jurídiques que estan relacionades directament o indirectament amb el món marítim professional i recreatiu.
‐ Àmbit de la societat civil: està format per tots els col∙lectius de persones organitzades en institucions jurídicament reconegudes amb interessos que no estiguin recollits en altres àmbits.
Nota: todo lo anterior es una transcripción literal. Los subrayados son nuestros
A consecuencia de todo ello ha sido necesaria una transformación de la naturaleza del discurso y de las prácticas del Estado -momento en el que nos encontramos- para ajustarse a las exigencias de la buena gobernanza, definida ahora como el tránsito:
- de la participación popular a los sistemas de expertos,
- de lo público a lo privado
- del ciudadano al cliente.
El resultado de esta reconversión es lo que podríamos considerar como una forma de Estado gerencial, con unas lógicas de gobierno y gestión de lo social inspiradas en las formas de gestión privada propia de los nuevos sistemas de producción empresarial y de la cultura del management.
Esta cultura del management propugna valores como la calidad, la evaluación, la excelencia, la innovación, las competencias, el compromiso total, la gestión participativa, la adhesión libre y voluntaria a la empresa y la iniciativa individual.
En un Estado gerencial la representación social tiende a cambiar: el individuo pierde su estatus de ciudadano para convertirse en recurso, la utilidad del cual depende de sí mismo, de lo que esté dispuesto a jugarse en un mundo en el cual el riesgo representa una fuente de oportunidades que tiene que administrar bajo su propia responsabilidad (esencia de la co-gestión). Es el sujeto empresario de sí mismo, que “se autogobierna con la misma lógica que es gobernado”.
COGESTIÓN
La cogestión puede verse como un modo de compartir la responsabilidad de la gestión de los recursos naturales entre las comunidades, los grupos de usuarios y los gobiernos. Actualmente el principal objetivo en la cogestión en la pesca es colaborar para la reducción de la presión pesquera general.
Comprender qué es la cogestión hoy en día significa entender de dónde viene: la cogestión se relaciona con ideas tales como la gestión de la pesca, la comunidad pesquera, la tragedia de los comunes, los derechos de propiedad, los costes de transacción, la gestión de Top-Down, el conocimiento ecológico local y la Investigación-acción. Todos estos son algunos de los principales elementos del nuevo cambio de paradigma que se está produciendo a lo largo de las dos últimas décadas en el ámbito de la gestión de la pesca a nivel mundial. Y ahora empieza a nivel local.
Hoy la cogestión ya ha sido ampliamente aceptada como un objetivo deseable de política por parte de los gobiernos, tanto en el Norte como en el Sur, grupos ambientalistas, asociaciones industriales y organizaciones nacionales y agencias de desarrollo multilateral.
Cogestión, descentralización y regionalización
En Europa, coexisten varios regímenes de cogestión, gestión descentralizada y gestión regional.
Cuando nos referimos a la cogestión, nos referimos a los sistemas que se basan en una división de responsabilidades entre el Estado y el sector pesquero, es decir, la delegación de responsabilidades a organizaciones no gubernamentales que operan a nivel nacional, regional o local.
Esta gestión compartida puede relacionarse con el proceso de toma de decisiones o con el proceso de implementación, o con ambos.
El rango y el tipo de posibilidades de cogestión pueden variar sustancialmente. En este sentido, la distinción entre modelos de cogestión horizontal y vertical, es útil. Los modelos horizontales enfatizan el equilibrio de la iniciativa, la influencia y el poder por parte del Estado y la industria pesquera. Por ejemplo, las Cofradías españolas pueden considerarse de facto como un modelo de cogestión horizontal. En los modelos verticales, el Estado posee la autoridad legal y moral y el poder real, pero voluntariamente permite que (ciertos) aspectos de la gestión se transfieran a los usuarios de recursos.
En Europa, la mayoría de los modelos de cogestión en la pesca marina se clasifican como modelos verticales. La medida en que se transfieren las responsabilidades de la cogestión difiere significativamente. Si bien la cogestión es esencialmente una asociación entre el Estado y la industria pesquera, en las aguas costeras encontramos situaciones en las que terceros, como las ONG medioambientales o conservacionistas también participan en la cogestión. Por ejemplo, desde su creación en 2013, en la comisión de seguimiento del “Plan de Gestión de la Gamba roja de Palamós” además del sector, la administración y los científicos, también ha formado parte una la ONG WWF.
B.O.E. Orden AAA/923/2013, de 16 de mayo por la que se regula la pesca de gamba rosada (Aristeus antennatus) con arte de arrastre de fondo en determinadas zonas marítimas próximas a Palamós.
Orden PM/532/2018, de 25 de mayo, por la que se regula la pesca de gamba rosada (Aristeus antennatus) con arte de arrastre de fondo en determinadas zonas marítimas próximas a Palamós.
Artículo 10. Seguimiento y control. A los efectos de realizar la evaluación de la pesquería, contemplada en el artículo 9, la Secretaría General de Pesca celebrará reuniones técnicas periódicas con los representantes de la Comunidad Autónoma de Cataluña, del sector pesquero afectado, del Instituto Español de Oceanografía y de otros organismos científicos representativos, con el fin de estudiar sus informes y opiniones y valorar la posible adopción de nuevas medidas.
Pero cogestión no debe confundirse con gestión descentralizada, que se refiere a la transferencia de responsabilidades y poderes del gobierno central a las autoridades públicas regionales o locales autónomas.
Los comités de pesca marítima en Inglaterra y Gales, que son las autoridades competentes para la gestión de las pesquerías en su distrito hasta un límite de 6 millas, son un ejemplo de dicha gestión descentralizada. Lo mismo ocurre en EEUU con los US Fishery Management Councils que son los únicos responsables de la pesca hasta las 3 millas. También sería el caso en Cataluña de la gestión de la pesca en las aguas interiores competencia exclusiva del gobierno autonómico, en relación a las aguas exteriores competencia del gobierno central.
La descentralización es una forma de gestión delegada que puede, pero no necesariamente tiene que, ser parte de un sistema de cogestión. Los sistemas de gestión regional pueden considerarse como una forma especial de gestión delegada y pueden relacionarse con:
(a) regiones marítimas naturales o mares regionales, que normalmente son compartidos por más de un estado nación y que requieren alguna forma de gestión conjunta para tener en cuenta recursos transfronterizos,
(b) divisiones funcionales/administrativas del espacio que pueden utilizarse para diferenciar los regímenes de gestión pero que no tienen connotación de territorialidad, y (c) mares territoriales, que representan una extensión de los derechos territoriales hacia el mar en forma de ZEE regionales.
La PPC es un sistema de gestión regional de este tipo que cubre todas las aguas marinas de la UE, en las que el componente de gestión territorial existe por excepción en la zona de 12 millas. Por lo tanto, la gestión regional y la cogestión son conceptos fundamentalmente diferentes, pero pueden vincularse.
A modo de resumen
Con la irrupción en la arena política de nuevos conceptos como la gobernanza y la cogestión vinculados a la gestión de los recursos pesqueros, vemos como se está produciendo ya una transformación de la naturaleza del discurso y de las prácticas del Estado y todas sus instituciones, para intentar ajustarse a las exigencias de la buena gobernanza, definida ahora como el tránsito:
De la participación popular a los sistemas de expertos
De lo público a lo privado
Del ciudadano al cliente
|
Modelo tradicional
de gestión |
Modelo de gobernanza |
|
Herramienta técnica (gestión) |
Perspectiva holística global (gobernanza) |
|
Basado en conocimiento “cerrado”
(ciencia bioeconomíca) |
Basado en conocimiento “abierto” (interacción
entre ciencia y conocimiento social o popular) |
|
Perspectiva Top-down (de
arriba abajo) |
Perspectiva multinivel (de lo Global a lo Local)
|
|
Valores preestablecidos (económicos,
eficiencia, tecnológicos, etc.) |
Valores en construcción (sostenibilidad
social y medioambiental; diversidad cultural;
eficiencia política, democracia) |
|
Relaciones de poder estáticas (Estado,
asociaciones, lobbies del mercado)
Actores tradicionales (agencias gubernamentales, pescadores) |
Relaciones de poder
dinámicas (devolución, co- participación, responsabilidad, redes políticas, etc.)
Nuevos actores (ciudadanos, medio ambiente, medios de comunicación, organizaciones
representativas del sector pesquero no extractivo) |
|
Paradigma bio-económico (MSY –
Rendimiento máximo sostenible) |
Enfoque Integrativo (Enfoque ecosistémico
de base) |
------
Jentoff, J. & Maarten Bavinck. 2011. Interactive governance for sustainable fisheries: dealing with legal pluralism. http://www.sciencedirect.com/science/journal/18773435
Vallés, Josep Maria, 2000. Ciencia Política. Una introducción, Barcelona, Ariel.
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Este trabajo fue presentado a la Reunión del Foro Científico de la pesca española en el Mediterráneo celebrada en Almería, 17 y 18 de septiembre del 2019 y posteriormente publicado en las actas de la reunión.
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